2026.03.11
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作者 | 第一财经 陈益刊
近日，新华社披露《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的审查结果报告》《下称报告》，称2025年预算执行情况总体较好，2026年预算草案总体可行，建议批准预算报告和中央预算草案。
全国人大财经委还对做好今年预算执行和财政工作给出6项建议，其中一项是积极有序化解地方债务风险。
今年政府工作报告在部署2026年政府工作任务时，要求积极有序化解地方政府债务风险。今年预算报告在部署2026年七大财政改革发展重点工作之一，是加强地方政府债务管理。
显然今年政府将继续着力解决地方债问题。对此，根据上述《报告》，全国人大财经委给出六大建议：
·优化中央和地方政府债务结构，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。
·督促加强对地方政府专项债券项目的效益评估，做好融资收益平衡，强化收益归集，防范专项债偿付风险。
·严格政府投资项目管理，不得违规新增隐性债务，强化问责处理。
·优化债务重组和置换办法，加大对非标、“双非”等债务化解的支持力度，推动融资平台公司经营性债务风险防范化解，严禁新设或异化产生各类融资平台。
·下更大力气解决政府拖欠企业账款问题，进一步规范政府和社会资本合作项目运行。
·加强地方债务全口径监测监管。
长期关注地方债的中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年全国人大财经委对地方化债问题建言与去年有些新的变化，总体强调了积极有序化解地方债务风险，这是因为随着一揽子化解地方政府隐性债务风险举措落地，地方化债工作进入最后一个阶段，目前地方政府融资平台公司出清加快，地方隐性债务置换工作也在加快。
与去年建言相比，今年全国人大财经委首次提出优化中央和地方政府债务结构。
目前中国政府债务结构中，以地方政府债务为主，地方债务负担相对较重。根据财政部数据，截至2024年末，全口径的全国政府债务余额（92.6万亿元）中，地方政府承担的地方政府债务余额（58万亿元）占全国政府债务余额比重约62.6%，中央政府承担的国债余额（34.6万亿元）占比约37.4%。
长期关注地方债的上海财经大学财税投资学院教授毛捷告诉第一财经，中央与地方债务结构变化背后实质是中央与地方财政关系深层次变化。过去十几年时间里，地方债务余额及占比持续上升，是因为地方自主财力有限，但承担较多财政支出责任，因此需要靠举债来弥补资金缺口，这也带来了地方债务负担较大。
毛捷表示，近些年中国推出财税改革一个重点就是对央地财政关系进行改革，适度增加中央财政事权和支出比重，同时调整政府债务整体架构和优化央地债务结构，比如近些年通过发行大规模特别国债等来增加中央新增举债规模，近年来国债发行规模明显提升。
2023年10月召开的中央金融工作会议，首次提出优化中央和地方政府债务结构。2024年开始，中央财政加杠杆力度明显加大，其中2025年和2026年新增政府债务规模中，国债规模超过了地方政府债券。
比如，今年预算报告数据显示，2026年新增国债为6.69万亿元，新增地方政府债券为5.2万亿元。
毛捷表示，未来中央与地方债务结构优化中，中央财政的国债余额占比会有所上升，地方债余额占比会有所下降。但两者占比究竟在什么区间合理仍需研究。根据我对国际上一些主要国家央地债务占比研究，一般来说地方债务余额占比与当地税收分成比例相匹配，也就是地方获得的税收分成比例越高，地方债余额占比越高，税权与债权相匹配。但我国的地方的税权（不考虑中央对地方转移支付）跟债权不太平衡，债权远重于税权，这一现象值得关注。
与近些年一样，今年全国人大财经委再次关注地方政府专项债券管理问题，核心依然是提高项目效益，防范偿付风险。
目前地方政府举债主要靠发行专项债券筹资，而专项债偿债资金主要来自项目收益和政府性基金预算收入。从此前一些省份审计报告来看，有些地方专项债项目收益不及预期。在以卖地收入为主的政府性基金预算收入持续下滑背景下，为了严防专项债券偿还风险，国务院已经允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。另外国务院还鼓励地方建立专项债券偿债备付金制度。
温来成认为，此次全国人大财经委强调了严格政府投资项目管理，这是因为政府投资是新增政府债务的源头，一些地方在没有落实资金来源情况下违规投资项目，甚至搞政绩工程、形象工程，然后让政府融资平台公司或国有企业、甚至民营企业垫资建设从而形成隐性债务。因此严格政府投资项目管理，强化问责处理，有利于从根源上解决新增隐性债务。
自从2024年中央出台10万亿元一揽子化债方案以来，地方隐性债务化解加快推进，地方债务风险得到大幅缓释。今年化债工作也已快速推进，根据企业预警通数据，截至3月11日，地方政府已经发行了约8427亿元再融资专项债券用于置换存量隐性债务，占当年计划发债规模（2万亿元）比重约42%。
温来成表示，随着地方化债加快推进，此次全国人大财经委建议加大对非标、“双非”等债务化解的支持力度，化债重点有所转向。另外，今年政府工作报告和上述全国人大财经委都关注到化解地方政府融资平台经营性债务风险，这也是一个新变化，地方债务化解纵深推进。
粤开证券首席经济学家罗志恒认为，政府将融资平台经营性债务纳入监管，主要是平台的经营性债务与隐性债务的边界模糊，在平台转型并不彻底以及主业的盈利能力和现金流相对有限的背景下，需要关注经营性债务转化为隐性政府债务的可能性。
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